【典型案例】

      刘某，男，中共党员，A区某局工程建设部门负责人。

        2018年10月，有群众向纪检监察机关举报刘某与在其部门承揽工程项目的某建筑公司法定代表人赵某往来频繁，关系密切，存在违纪问题。经查，2016年12月，刘某因购房资金不足，利用职务之便向赵某借款70万元，且直至案发仍未归还赵某借款。无证据证明刘某无归还意图。

【分歧意见】

      刘某的行为属于借用管理和服务对象的钱款，但在该案处置过程中，对刘某的违纪行为应当适用哪年的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》），2015年《条例》还是2018年《条例》？

        第一种意见认为：虽然案发的时间是2018年，且新修订的《条例》已经正式施行，但刘某的借款行为发生在2016年，应当适用行为发生时的《条例》，即2015年《条例》。

        第二种意见认为：虽然刘某的借款行为发生在2016年，但该行为造成的违纪状态持续至2018年《条例》施行时仍未结束，应适用2018年《条例》作为立案审查及追究党纪责任的依据。

【评析意见】

     笔者赞同第二种观点。

一、跨越新旧《条例》的违纪行为适用党规党纪的一般原则

       新修订的《条例》正式施行日期为2018年10月1日，对于跨越新《条例》施行日期的违纪行为，在具体适用《条例》时，应注意把握好三个方面：一是对2018年10月1日后发生的违纪行为，一律适用新修订《条例》；二是对2018年10月1日前发生的违纪行为，应遵循“从旧兼从轻”原则，一般情况下适用违纪行为发生时的规定处理，只有新修订《条例》不认为是违纪或者处理较轻的，才适用新修订《条例》处理；三是对开始于2018年10月1日以前，持续或者继续到2018年10月1日以后的行为，应当适用新修订《条例》。

二、对违纪借用行为“行为发生时”的理解

       本案中，刘某的违纪行为如何适用《条例》不仅取决于对2018年《条例》第一百四十二条“行为发生时”的理解，还取决于对借用行为违纪构成要件的理解。从制度层面分析，在2015年《条例》中并没有关于公职人员借用管理服务对象钱款构成违纪的直接规定。

      2018年《条例》第九十条第一款规定：“借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的，给予警告处分或者严重警告处分。”该《条例》规定了“影响公正执行公务，情节较重”的前提条件。关于何为“影响公正执行公务”，中央纪委国家监委法规室编写的《条例》释义中第九十二条的释义指出：可能影响公正执行公务的宴请或者旅游、健身、娱乐等活动安排，主要是指与执行公务相关联、与公正执行公务相冲突的宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排。关于何为“情节较重”并无具体标准，但结合可能影响公正执行公务的前置要件分析，笔者认为可以从三个方面予以考虑：一是借用管理和服务对象财物长期不归还；二是借用财物的金额或价值较大；三是借用行为对公职人员公正履职造成较严重的不良影响。因此，从2018年《条例》第九十条规定的立意分析，对于借用管理和服务对象财物行为达到违纪标准其实仍需要符合相应的要件，并非仅以公职人员借用行为单独构成违纪。

      结合刘某借款的案例进行分析。从新旧《条例》及相关的党规党纪关于违纪借用行为的规定来看，公职人员借用管理服务对象财物构成违纪的行为与刑法理论上的“继续犯”在状态上有相似之处。实践中，借用行为在出借物转移占有后实际上已经结束，此时“行为发生时”只能是出借人出借行为履行完毕时，其借款行为本身不具有持续性。而真正触发“违纪点”的是阻却借用状态结束的行为，也即占用管理服务对象财物的行为，正是这种行为造成了占用状态在时间上的持续，最终满足了违纪构成要件。因此，借用管理服务对象财物类的违纪行为，不仅仅需要借用行为的发生，还需要占用行为导致的违纪状态持续，两者缺一不可。

     本案给我们的启示是，在日常监督执纪过程中，不能简单地照本宣科，必须认真分析党规党纪对违纪行为表述的深刻内涵和立法意图，做到精准发力，精准处置。（顾宁峰）